Europa heeft zijn afhankelijkheid van Russisch pijpleidinggas ingeruild voor een grotere afhankelijkheid van de mondiale LNG-markt. Daardoor is leveringszekerheid verbeterd, maar is betaalbaarheid de grootste uitdaging geworden. In deze analyse betogen Lucia van Geuns en Jilles van den Beukel dat Europa behoefte heeft aan een samenhangende gasstrategie, waarin LNG-import, gasopslagen en strategische reserves integraal worden beschouwd. Een hybride inzet van bestaande gasopslagen biedt daarbij waarschijnlijk de beste balans tussen kosten, flexibiliteit en energiezekerheid.

Kernboodschappen

De Europese gasmarkt is fundamenteel veranderd door het wegvallen van Groningen en Russisch pijpleidinggas.
Vloeibaar aardgas (LNG) heeft de leveringszekerheid vergroot, maar maakt Europa afhankelijker van mondiale energiemarkten en geopolitieke ontwikkelingen.
De grootste uitdaging is niet langer leveringszekerheid, maar betaalbaarheid.
Het huidige Europese gasbeleid bestaat uit crisis gedreven maatregelen zoals vulgraadverplichtingen, noodvoorraden, prijsplafonds en gezamenlijke inkoop.
Europa heeft behoefte aan een expliciete strategie waarin gasopslagen, LNG-importcapaciteit en strategische reserves in samenhang worden beschouwd en waarin meer aandacht is voor de kosten-baten verhoudingen van mogelijke maatregelen.
Naast het in stand houden van een ruime LNG-importcapaciteit biedt een hybride inzet van bestaande gasopslagen, met zowel een functie als seizoensopslag als strategische reserve, waarschijnlijk de beste kosten-batenverhouding.

Inleiding

De beëindiging van de productie uit het Groningenveld en het grotendeels wegvallen van Russisch pijpleidinggas hebben de Europese gasmarkt fundamenteel veranderd.

De vanzelfsprekendheid van een ruime beschikbaarheid van goedkoop aardgas, of in ieder geval de perceptie daarvan, is verdwenen. De productie van gas uit het Groningen veld, in het verleden de ruggengraat van de Nederlandse gasproductie, is beëindigd in 2024. Niet alleen werd uit dit veld een volume aan gas geproduceerd dat van dezelfde orde van grootte was als de Nederlandse gasconsumptie; ook was het Groningen systeem (het veld en de bijbehorende gasopslag), in staat aan een grote wintervraag naar gas te voldoen. Het Groningen systeem functioneerde daarnaast de facto als strategische reserve.

Tijdens de crisis van 2022 werden in Europa fysieke tekorten vermeden dankzij grootschalige LNG-importen en vraagvermindering. Dit werd mogelijk gemaakt door een toegenomen wereldwijde LNG-productie en Europese LNG-importcapaciteit, alsmede een goed verbonden gasinfrastructuur en een aanzienlijke opslagcapaciteit. Tegelijkertijd maakte diezelfde crisis duidelijk dat leveringszekerheid slechts één onderdeel van het vraagstuk is. De grote economische schade ontstond vooral doordat gasprijzen extreme niveaus bereikten. Voor huishoudens, industrie en overheden was betaalbaarheid dus het probleem en niet de fysieke beschikbaarheid van gas.

Een centrale vraag voor het Europese energiebeleid luidt daarom hoe Europa moet omgaan met gaszekerheid in een wereld waarin geopolitieke risico’s zijn toegenomen, LNG een grotere rol speelt (en ook prijs zettend is voor de TTF-gasprijs[1]), en betaalbaarheid minstens zo belangrijk is als leveringszekerheid. De rol van (strategische) gasopslag moet hier expliciet worden meegenomen.

Een fundamenteel veranderde gasmarkt

Gedurende tientallen jaren kon Europa vertrouwen op twee belangrijke bronnen van volumes én flexibiliteit: het Groningenveld en Russisch pijpleidinggas. Beide systemen waren in staat productie relatief snel aan te passen aan veranderingen in de vraag. Daardoor werd niet alleen voorzien in de jaarlijkse gasbehoefte, maar ook in de sterke pieken tijdens koude winterperiodes.

Beide bronnen zijn inmiddels verdwenen. Daarvoor in de plaats is LNG gekomen en zijn, qua flexibiliteit, gasopslagen een grotere rol gaan spelen.

LNG heeft onmiskenbare voordelen. De wereldwijde markt maakt het mogelijk gas uit uiteenlopende regio’s te importeren en vermindert de afhankelijkheid van individuele leveranciers. Bovendien zal de wereldwijde LNG-capaciteit de komende jaren sterk toenemen. Hierdoor worden de risico’s voor de fysieke leveringszekerheid kleiner, zij het niet volledig weggenomen. Europese gasimporteurs kunnen, zolang zij bereid zijn een voldoende hoge prijs te betalen, grote hoeveelheden LNG inkopen op de wereldmarkt.

Tegelijkertijd brengt LNG een fundamenteel andere dynamiek met zich mee. Waar pijpleidinggas vaak werd geleverd vanuit relatief stabiele contractrelaties, concurreert Europa nu op een mondiale markt met afnemers in Azië en andere regio’s. Geopolitieke spanningen, verstoringen van scheepvaartroutes of onverwachte veranderingen in vraag en aanbod kunnen daardoor directe gevolgen hebben voor Europese energieprijzen.

Van leveringszekerheid naar betaalbaarheid

De gascrisis van 2022 biedt hiervoor een belangrijke les. Ondanks het wegvallen van grote hoeveelheden Russisch gas bleef de leveringszekerheid uiteindelijk overeind. LNG vond zijn weg naar Europa en de opslagfaciliteiten bleven voldoende gevuld. Toch bedroegen de economische kosten vele honderden miljarden euro’s. Energie-intensieve industrieën zagen hun concurrentiepositie verslechteren en huishoudens werden geconfronteerd met sterk stijgende energierekeningen.

De crisis liet zien dat hoge gasprijzen al tot aanzienlijke economische schade kunnen leiden, lang voordat de fysieke leveringszekerheid in gevaar komt. Toekomstig gasbeleid moet zich daarom niet alleen richten op de beschikbaarheid van gas, maar ook op de betaalbaarheid ervan. Een betaalbare energievoorziening draagt immers bij aan de economische veerkracht en daarmee aan de veiligheid van Europa.

Dat vraagt om expliciete kosten-batenanalyses van beleidsmaatregelen. Tot op heden ontbreekt een breed geaccepteerd kader waarin leveringszekerheid, betaalbaarheid, geopolitieke risico’s en klimaatdoelstellingen integraal en proactief worden afgewogen.

Het gasbeleid van de afgelopen jaren was vooral reactief, waarbij een crisis gevolgd werd door een aantal ad hoc maatregelen als prijsplafonds (marktverstorend) of een gezamenlijke inkoop van gas (ineffectief en ook niet wezenlijk van de grond gekomen). Hoewel begrijpelijk ook vanuit crisismanagement, vormen deze maatregelen geen samenhangende langetermijnstrategie. Jaarlijks terugkerende rigide en ambitieuze vulgraden verstoren de markt voor seizoensopslag en leiden tot een lager, en soms zelfs negatief, verschil tussen de winterprijs en de zomerprijs voor gas[2]. Met een dergelijke maatregel probeert de overheid een gasopslag, die primair functioneert als seizoensopslag, te laten functioneren als strategische reserve. Dat werkt niet goed.

Een strategische reserve, die naar analogie van strategische olievoorraden kan worden ingezet om economische schade tijdens een crisis te beperken, heeft waarschijnlijk meer maatschappelijke waarde dan een noodvoorraad die uitsluitend kan worden aangesproken wanneer de fysieke leveringszekerheid in het geding is. Zelfs tijdens de gascrisis van 2022 werden de voorwaarden voor inzet van de bestaande Europese noodvoorraden niet bereikt. Een strategische reserve had daarentegen kunnen worden ingezet om buitensporige prijsstijgingen af te vlakken en zo de economische gevolgen van de crisis te beperken.

Waarom gasopslagen opnieuw belangrijk zijn

In deze nieuwe context neemt het belang van gasopslagen toe. Gasopslagen fungeren traditioneel als seizoensopslag. Gas wordt opgeslagen in perioden van lage vraag en weer geproduceerd wanneer de vraag stijgt. Zij vormen daarmee een essentiële schakel tussen een relatief constante aanvoer en een sterk fluctuerende vraag.

Naast seizoensopslag functioneren gasopslagen de facto ook als strategische reserve. Goed gevulde gasopslagen hebben een prijs dempend effect. Deze maatschappelijk waardevolle functie kent echter geen financiële beloning.

Met het verdwijnen van Groningen en de grotere rol van LNG is de behoefte aan flexibiliteit en strategische reserve toegenomen. Gasopslagen vervullen niet alleen een commerciële functie, maar ook een maatschappelijke. Het probleem is dat de maatschappelijke waarde als strategische reserve niet wordt beloond en de commerciële waarde als seizoensopslagen slechts in beperkte mate.

Het verdienmodel van opslagfaciliteiten voor de eigenaar van deze opslagen is gebaseerd op prijsverschillen tussen zomer en winter. Juist die prijsverschillen worden kleiner, en soms zelf negatief, door beleidsmaatregelen zoals verplichte vulgraden. Daarmee ontstaat een paradox: Europa verwacht steeds meer van ga...

HCSS

Message History

Delivery option(s)