Un’analisi comparativa sul rapporto tra pubblica amministrazione e Terzo settore, in particolare nelle norme in vigore in Toscana, Molise, Emilia-Romagna, Umbria, Piemonte, Puglia, Marche, Trento, Bolzano e Basilicata

La disciplina regionale del Terzo settore e, nello specifico, quella dell’amministrazione condivisa si inseriscono in un sistema di regolazione multilivello che ha il suo fondamento anzitutto nel codice del Terzo settore (dlgs n. 117/2017) e nel principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale (art. 118, quarto comma Cost.).

In particolare, il codice ha introdotto, all’art. 55, un modello innovativo di rapporto tra pubblica amministrazione ed enti del Terzo settore (Ets) specificamente basato sulla co-programmazione, la co-progettazione e il coinvolgimento attivo degli enti stessi.

Tale modello trova nelle legislazioni regionali una pluralità di declinazioni.

Le Regioni hanno infatti recepito co-programmazione e co-progettazione come strumenti centrali, ma con gradi diversi di approfondimento normativo: le discipline regionali non si limitano infatti a recepire l’istituto tout court, ma ne modulano intensità, struttura procedimentale e ruolo dei soggetti coinvolti, generando una vera e propria geografia normativa dell’amministrazione condivisa.

Elemento comune a tutte le discipline regionali è sicuramente il riconoscimento e l’implementazione dell’amministrazione condivisa come modalità alternativa alla logica dell’appalto e come forma di esercizio collaborativo della funzione amministrativa. In questo senso, quale strumento di co-produzione di politiche pubbliche, l’amministrazione condivisa implica – anche nella normativa regionale vigente sul tema – il superamento della dicotomia pubblico/privato, la valorizzazione del ruolo degli Ets e dei cittadini attivi e la conseguente condivisione di responsabilità e risorse.

Regione Toscana

La legge Regione Toscana n. 65/2020 disciplina l’amministrazione condivisa in modo compiuto attraverso gli artt. 3, 9, 10, 11, 13 e 15, costruendo un sistema fondato su co-programmazione e co-progettazione, riconoscendo agli Ets anche un potere di iniziativa in fase di co-programmazione e configurando una governance collaborativa stabile tra pubblico e privato sociale.

Il cuore della disciplina è rappresentato dal Capo IV (artt. 9-19).

La co-programmazione è disciplinata dall’art. 9, che stabilisce che le amministrazioni pubbliche assicurano il coinvolgimento degli Ets anche attraverso l’attivazione di tali procedimenti e devono motivare l’eventuale mancato ricorso a questo istituto.

L’art. 10 disciplina i principi del procedimento di co-programmazione, definendo le fasi di avvio, svolgimento e conclusione del procedimento e garantendo la partecipazione degli enti del Terzo settore secondo le regole del procedimento amministrativo.

Nello specifico, la co-progettazione è disciplinata dall’art. 11. Sul punto l’art. 13 disciplina i principi del procedimento di co-progettazione. In particolare prevede che tali procedimenti possano essere avviati anche su iniziativa di uno o più enti del Terzo settore, riconoscendo loro un vero potere di impulso procedimentale. Lo stesso articolo impone la pubblicazione di un avviso pubblico con indicazione di oggetto, finalità, durata e modalità di partecipazione, garantendo trasparenza e apertura del procedimento.

L’art. 12 disciplina l’affidamento di servizi, mentre l’art. 15 disciplina le convenzioni con Ets. Gli artt. 18 e 19 prevedono ulteriori forme di partenariato, come la concessione di beni pubblici e forme speciali di collaborazione.

Un elemento particolarmente rilevante è che la legge considera la co-programmazione e la co-progettazione non come strumenti eccezionali, ma come modalità ordinarie di azione amministrativa: le amministrazioni devono infatti motivare l’eventuale mancato utilizzo di tali istituti, rafforzando il modello collaborativo rispetto alle procedure competitive tradizionali.

Quanto all’iniziativa, la legge riconosce espressamente agli enti del Terzo settore la possibilità di attivare i procedimenti di co-progettazione (art. 13) e, più in generale, attribuisce loro un ruolo proattivo anche nella fase di co-programmazione, contribuendo alla costruzione dell’agenda pubblica.

Sul piano dell’attuazione, gli interventi sono realizzati in forma congiunta attraverso la co-progettazione e le convenzioni, con una condivisione di risorse e responsabilità.

Regione Molise

La legge Regione Molise n. 21/2022 disciplina l’amministrazione condivisa in modo organico e strutturato attraverso gli artt. 10, 11, 12, 13 e 14, costruendo un sistema fondato sulla partecipazione degli Ets alle fasi di programmazione, progettazione e attuazione degli interventi, riconoscendo loro anche un potere di iniziativa e configurando un modello di governance collaborativa.

Sotto il profilo dei soggetti, la legge individua come protagonisti del sistema gli enti pubblici regionali e locali indicati all’art. 3, comma 1 e gli Ets, riconosciuti come soggetti attivi nella programmazione e realizzazione delle politiche pubbliche.

La co-programmazione è disciplinata dagli artt. 10 e 11. L’articolo 10 stabilisce che le amministrazioni assicurano il coinvolgimento degli Ets nella fase di programmazione, mentre l’art. 11 disciplina il procedimento prevedendo che esso sia formalmente avviato con un atto amministrativo e possa essere attivato anche su istanza di parte. In particolare, la norma chiarisce che l’attivazione della co-programmazione può derivare anche dall’accoglimento di una proposta proveniente dagli Ets, riconoscendo così una loro forma di iniziativa nella fase di costruzione delle politiche pubbliche.

La co-progettazione è disciplinata dall’art. 12 e dall’art. 13. L’art. 12 definisce la co-progettazione come strumento di partenariato finalizzato alla realizzazione di attività di interesse generale, mentre l’art. 13 regola nel dettaglio il procedimento. In particolare, la legge stabilisce che i procedimenti di co-progettazione possono essere avviati anche su iniziativa di uno o più Ets (art. 13, comma 1, lett. a), prevedendo quindi in modo espresso la capacità di iniziativa degli Ets non solo nella fase programmatoria ma anche in quella progettuale.

Lo stesso art. 13 disciplina poi le fasi del procedimento, prevedendo la pubblicazione di un avviso pubblico contenente oggetto, finalità, durata e requisiti, la verifica delle domande, lo svolgimento di sessioni di co-progettazione e la conclusione mediante un atto che approva il progetto condiviso. Inoltre, la norma impone alle amministrazioni di dare conto degli esiti e dell’impatto sociale delle attività svolte, introducendo un elemento di valutazione e responsabilità pubblica.

Un elemento qualificante della disciplina è quindi proprio la previsione esplicita dell’iniziativa degli enti del Terzo settore, che emerge sia nella co-programmazione (art. 11) sia nella co-progettazione (art. 13), segnando un modello aperto alla partecipazione attiva e propositiva degli Ets.

Per quanto riguarda l’attuazione, la legge prevede che gli interventi definiti attraverso la co-progettazione siano realizzati congiuntamente da amministrazioni ed Ets, i quali contribuiscono con proprie risorse materiali, immateriali ed economiche.

Infine, sul piano della regolazione dei rapporti, l’art. 14 disciplina le convenzioni, che rappresentano lo strumento giuridico attraverso cui vengono formalizzati i rapporti di collaborazione tra amministrazioni ed Ets.

Regione Emilia- Romagna

La legge Regione Emilia-Romagna n. 3/2023 disciplina l’amministrazione condivisa in modo compiuto attraverso gli artt. 15, 16 e 17, costruendo un modello procedimentale fondato su co-programmazione e co-progettazione, riconoscendo agli Ets.

Sotto il profilo dei soggetti, la legge coinvolge le amministrazioni pubbliche regionali e locali e gli Ets indicati all’art. 5, configurando un rapporto di collaborazione nel quale gli Ets non sono meri esecutori ma partecipano alla funzione amministrativa.

La co-programmazione è disciplinata dall’art. 15 che definisce la co-programmazione come una “istruttoria condivisa” tra amministrazione ed Ets finalizzata all’individuazione dei bisogni della comunità, delle risorse disponibili e degli obiettivi degli interventi. Si tratta quindi della fase in cui si costruisce congiuntamente la base conoscitiva e strategica delle politiche pubbliche.

Un elemento particolarmente rilevante è contenuto nel comma 3 dell’art. 15, che prevede che la co-programmazione possa essere attivata anche su iniziativa degli Ets, riconoscendo loro una vera...

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